荐读丨林钧跃：信用规则体系——社会信用体系的基础组成部分

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信用规则是指对信用主体的行为起到规范、引导、劝诫和教化作用的各类社会规则的集合。信用规则体系是社会信用体系的重要组成部分，其框架内的大部分信用规则由社会信用体系输出实施，用于规范“政商社法”四大领域中各类信用主体的行为。

另有一类信用规则用于规范社会信用体系自身运行。在性质上，大部分信用规则属于社会规则范畴，所针对的是“人”，包括法人组织和自然人，对他们的失信或守信行为进行规范。有少部分信用规则不在社会规则范畴，它们是用于规范信用信息使用及其基础设施运行的，所针对的是“物”。在信用规则体系框架中，“骨干”是信用法律，而政策规定、道德伦理、风俗习惯和组织纪律等类型的信用规则是“枝叶”。对于当前急迫推进的信用立法工作，在首部信用法律的目标和宗旨中，应给出信用规则体系概念，并对其框架边界和主要内容予以描述。

一、社会规则的概念

人的自然权利包括人的生存平等权、生命权、自由权、幸福权以及财产所有权，它是人类应有的最基本权利。因为人性中有自私的成分，为保障社会上所有人的自然权利得以实现，需要使用奖惩机制调整人与人之间的社会关系。因此，人类社会需要建立理性、和谐、正义的公共秩序，在背后提供支撑的是一系列“正确的”行为规则和规范，即所谓的“社会规则”。

社会规则是为规范社会运行和发展而制定的人（包含法人组织和自然人）的行为规则，它是人类社会得以构成的基本要素，对任何一种社会形态都是必不可缺的。

在政治学理论中，论及规则的构建，调整范围最大的规则就是社会规则，它覆盖了社会、道德、法律和宗教四大部类的诸多规则（如图1所示）。

图1   社会规则总括示意图

值得注意的是：

（1）在我国，作为执政党的中国共产党，其党章和党纪也应纳入社会规则，因为它的影响非常之大，而且作用范围覆盖全体党员和党组织。

（2）在社会上，人们常将“规则”与“规范”混为一谈。然而，规则的作用是规范，规则是规范的准绳，规范是规则的应用，二者之间的逻辑关系可被描述为“鸡生蛋”的关系。

根据实施主体分类，社会规则可分为“自律性”和“他律性”两类规则。自律性规则得以生效，主要基于人的觉悟和自觉，其次在于“习惯成自然”辅之以周遭的社会环境影响。而他律性规则之所以被遵守，依靠的是外部力量的强制，包括规则执行所产生的严重后果及强力震慑。

根据约束力强弱或强制作用大小，社会规则可被分为“硬规则”和“软规则”两类。其中，硬规则是指能对主体实施强制性规范的规则，常用的强制措施是司法裁决执行和行政执法。当然，一旦出现特殊情况，例如国家处于社会戒严和战争动员状态时，政府会出台临时性的硬规则，并由军队负责执行。在形式上，世俗国家的硬规则主要包括法律、党纪、行政制度（命令或谕令）、强制性国家标准等。在政教合一的国家或封建帝国，其硬规则有着不同的特点。

软规则是指那些要求主体自觉自愿遵守、使其形成行为自律的规则，其主要形式为道德教化、行为准则、推荐性国家标准、文化禁忌和文明礼仪等。实施软规则主要依靠对人与人之间的利益做出调整，进而形成社会跟从的压力。对于人类的新生代，规则会变为传统，呈现出规则的历史性特征。

对比硬规则，软规则总是在社会上率先出现，形成一个族群的社会习俗、行为习惯、社会道德、商业伦理等。虽然硬规则是社会规则中的支柱，却是在挑选和改进软规则的基础上形成的，道德入法就是典型的软规则变硬规则的行为。

从法学角度看，图1中的风俗习惯和道德伦理两类软规则大多可划入“私法”范畴。所谓的“私法”，狭义而论是指那些保护私人利益的法律，以民法和商法为例，它们基本上可被视为是软规则的集合。由此可见，软规则的特点是自律性强，而他律性弱。广义而论，上述两大类社会规则都可被囊括在内。至于什么样的规则属于私法范畴，其性质和判断标准大致为：

（1）根据利益关系的性质判断，看其所调整的是公共利益，还是私人利益。

（2）在法律关系中有公权力主体出现，适用的法律就是公法，反之属于由私法调整的关系。

（3）根据法学理论，用于调整分配正义的属于公法，而用于调整交易正义的属于私法。

（4）公法是受约束的法，私法是自由决策的法。

所谓的“风俗习惯”，是世界上最早出现、最普遍存在的社会规则，在特定社会文化区域内流行，主要形式有民族风俗、节日习俗、传统礼仪等。风俗是自发形成的，是社群生存的择优选择，由风俗要求的行为规范会被特定群体或民族反复不断重复，且会被长久共同遵循。因此，风俗以人类代际传承方式长期存在，能形成传统，融入人的思维之中，通过模仿转化为人的习惯行为。风俗依靠社会压力发挥作用，能在没有公权力干预情况下约束“族人”的行为。

比之风俗习惯，道德伦理涉意识形态，是人类社会更高层次的社会规则。人们对那些与社会共同生活关系较为重要的事物与行为，基于对是非、善恶、公正或偏私的褒贬评价，铸成道德准则。在一个国家、地区或族群，道德具有一定的普遍性和连续性。道德准则不会因社会形态发生变化而中断，一般也能代际传承。道德往往是一种内化了的行为规则，道德行为是自觉展示的。缺德或失德行为是会受到社会舆论和个人良心双重谴责的。

社会规则产生作用的原理可被描述为：社会成员将特定价值观附加在规则上，这种价值观与他们遵循或不遵循规范以及得到的利益或处罚成比例。社会规则的形成是经由绝大多数社会成员的认同作用或习惯化过程来强化和巩固的。

二、信用规则体系及其框架内容

所谓信用规则（或称“诚信规则”），是指对信用主体的行为起到规范、引导、劝诫和教化作用的各类社会规则的集合，以他律形式的规则为主，不仅能作用于经济领域，也能作用于社会领域。究其构成成分，其框架内包含“信用+诚信+公信+文明”四类规则，但只是社会规则中的一部分规则。

信用规则体系是信用规则的集合，它可以是全部信用规则的集合，也可以是与社会信用体系配套的那部分信用规则的集合，视不同应用场景而定。在形态上，信用规则体系具有全波段、立体型、可动态调整的特征。

应该予以说明的是，在“文明”类规则中，只包括那些与“社会信用”相关的规则。本文将它们划入信用规则范畴，并非是要满足信用规则体系的科学性要求，而是要顺遂着公共型社会信用体系建设者的愿望和习惯。当然，将这类规则称为“诚信规则”更符合信用管理和征信业术语的规范性要求，且更易于进行国际交流。

自20年前社会信用体系的建设工作启动伊始，信用规则体系就与它的运行紧密联系在一起，甚至被许多人认为是与它配套的。鉴于此，信用规则体系框架内容应包含：

（1）由社会信用体系输出的信用规则，用于规范其外部的各类组织和自然人。

（2）规范社会信用体系自身运行的信用规则，特别是规范信用信息基础设施的运行方式。

需要特别指出的是，上述（2）中的一些信用规则并不是社会规则，而是技术规则，因为所规范的是“物”而非“人”。尽管规范“物”的规则在性质上不属于社会规则，却可被纳入广义而论的信用规则体系。

信用规则体系对社会信用体系而言如此重要，随着社会信用体系建设进入高质量发展新阶段，最重要的一类信用规则——信用法律的立法工作正在大力推进，对其的设计和构建工作应该提上国务院社会信用体系建设部际联席会议（以下简称“部际联席会议”）的议事日程。基于社会信用体系理论和国内外实践经验，符合当前经济社会发展阶段的信用规则体系理论框架及其基本内容大致如图2所示。

图2  信用规则体系框架及其基本内容示意图

如果将观察期放长远，可认为图2所展示的信用规则体系是适配当前社会信用体系运行的“中期架构”。比之信用规则体系的初期架构，对其框架的边界作了必要的外拓，主要体现在：

（1）增设支撑社会信用体系将功能延伸到海外的信用规则；

（2）进一步完善社会信用体系功能在网络社会延伸的信用规则。

信用规则体系框架的变动，为的是使社会信用体系对我国经济双循环提供有力支持，落实2022年中办国办联合印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》文件精神。另外，信用规则体系的框架设计工作恰好有条件以首部信用法律（目前尚未正式颁布，现法律名称为《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会征求意见稿）》）为纲。由社会信用体系输出的信用规则随经济社会发展变迁情况如图3所示。

图3  社会信用体系输出的信用规则及其先后次序示意图

需要给予说明的是，图3预设了社会信用体系建设工作推进到后期时的信用规则体系框架设计改进方向，即增设精神文明建设类的信用规则，同期也会废止一些早期入法的诚信道德准则。

信用规则体系与社会信用体系的关系

依据道德哲学的观点，人类的道德规则可以归结为诚实、贵生、自尊、谦虚、智慧、节制、勇敢和中庸。显而易见，在全人类共同珍视的道德规则中，诚信被置于突出位置。人类是群居生活的，每个人都需要在社会中求取生存，诚信的重要性不言而喻。人际合作之所以能进行，社会之所以能发展，人与人之间的信任关系是最基本的关系。

我国建设和运行社会信用体系，先期为的是规范市场经济秩序，寻求以快速和低代价方式爬出在工业化阶段不可避免的道德陷阱。因此，建立失信惩戒机制必然是社会信用体系建设的最重要任务，而让失信惩戒机制取得什么样的效果，则是由信用规则体系决定的。2014年，《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》实施，公共型社会信用体系（以下简称“公共型体系”）开始大规模兴建。为了落实中共十七届六中全会的决议精神，公共型体系将惩戒失信的覆盖面扩大到“政商社法”四大领域。社会信用体系持续以输出信用规则，让失信惩戒机制取得对失信行为的联合惩戒和市场联防，系统性地达到让失信者“一处违法，处处受限”的效果。特别是部际联席会议所代表的公权力主体，不仅拓展了社会信用体系的覆盖范围，更是强化了失信惩戒的力度。尽管市场型社会信用体系（以下简称“市场型体系”）建设迟滞，不能取得运行市场联防机制发挥的叠加作用，公权力主体实施的“失信联合惩戒”依然力度很大，使失信者同时受到行政性、市场性和社会性惩戒等多重不利的后果，使信用规则得以转化为规范。鉴于此，许多人将社会信用体系与信用规则体系等同起来是可以理解的，因为它能生成、动态调整和落地实施多种信用规则，以及提供实施条件和技术支撑。

在《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》国办发〔2020〕49号文件出台之后，社会信用体系（特别是公共型体系）的法治化建设启动，首部信用法律的立法工作随之再度启动，更凸显了建立健全信用规则体系的重要性和紧迫性。随着信用立法工作的加速推进，对信用规则体系的研究开始兴起，以全波段、立体型、动态可调形式呈现的信用规则体系设计目标愈加清晰。

在现阶段，社会信用体系法治化需要将诚信准则融入法律体系，这也是中共中央的要求。近年来的道德入法的实践是从地方信用立法开始的，有的地方信用条例已经将一些诚信和公德原则入法，根据各地的经济社会治理需要，架构起适配的地方性惩戒失信机制，以求改进当地的社会道德。地方信用立法和执法经验，或能对国家层面构建信用规则体系的设计产生影响。

可以预见，在信用规则体系构建的前期，以满足经济社会治理的需求为主，会不断地将一些道德准则入法。随着中国经济社会发展和信用治理效果的显现，社会信用体系建设工作的重点必将从物质文明建设转向精神文明建设，信用规则体系的框架内容会随之发生变化，以保证发挥人的“习惯成自然”的心理和生理作用，将诚信观念固化到人的神经之中，最终实现建立诚信社会的目标。

相关基本术语的解释

信用、诚信、公信、文明是不同的概念，它们的含义有着界限分明的划分，它们对信用主体定义的作用范围、行为表现、产生的影响或效果、时间轴上是不尽相同的。对于信用立法工作，可将上述词汇对应的信用规则分为“信用规则”“诚信规则”“公信规则”和“守信榜样规则”。

在经济学和管理学理论中，“信用”属于契约经济范畴，它应具备两个基本特征：

（1）信用必须能用货币单位直接度量；

（2）作为信用载体的信用工具，其使用成本由契约形式固定。在主体关系上，信用关系是授信人和受信人之间一对一的经济契约（买卖）关系。授信与受信双方在法律上形成的关系是“债权债务”关系，交易方式和利益关系分别由民商法进行规范和调整。狭义而论，由社会信用体系输出的信用规则是作用于规范市场经济秩序的，包括金融秩序和外贸秩序，以整治经济失信和欺诈为主，是构建工业化和后工业化时代商业伦理的“骨架”。

在社会学理论中，“诚信”属于社会范畴，它体现了承诺人和承诺受体之间的关系，即在社会交往中言行一致和兑现承诺，但不属于经济契约关系。诚信关系中的承诺人主体可以是法人组织，也可以是自然人，形成的“一对一”关系包括人与人、人与企业、人与政府、企业与政府四类关系。诚信属于道德范畴，一般不由法律管辖。当然，如果刻意细分下去，应将涉及公共道德的部分单独划分出去，公共道德对应的是“社会文明”，这类问题不完全由法律管辖或调整。因此，信用规则体系中有一部分规则是“诚信规则”，规范社会生活中各类主体的行为，以规范企业法人和自然人在行为上遵纪守法为主，是构建社会道德的“骨架”。

在政治学理论中，“公信”属于政治伦理范畴，其内涵是系统性地取得社会公众的信任，目的是以公共权威形象施展影响力，归类于文明建设范畴。公信的主体有两类：一是公权力主体，例如政府、司法机关和军队；二是新闻媒体和社团组织。公信的客体是社会公众（含企事业法人），也包括外国人和华人华侨。在主体关系上，公信关系都是“一对X（X大于1）”的关系。因此，由社会信用体系输出的“公信规则”是用于监督或规范公权力主体、媒体和社团组织的，解决诸如司法正义、政务诚信和媒体规矩问题，以及对抗公益组织欺骗或欺瞒公众的不法行为。需要说明的是，尽管企业、产品、品牌等都存在群体信任问题，但这种市场经济中的私权“公信”关系一般不包括在内。

“社会信用”是个具有中国特色的术语，从科学性角度分析其含义，似乎没有必要创造这个新术语，因为它的内涵太过笼统，外延太长，在实践中容易变成一个“什么都可以装的筐”，在语义上难以被国际上理解。当然，事物都是一分为二的，对于还处在“摸着石头过河”阶段的社会信用体系，提出这个新术语也有其好处，尤其是对地方信用立法、城市信用体系和行业信用体系试点创新有其意义。

从道德哲学角度看，“讲信用”的目的是重塑商业伦理，而“讲诚信”的目的是重建社会道德，这二者都属于私德范畴。而“公信”则不同，它属于公德范畴。顾名思义，公共型体系输出的信用规则都在公德范畴，例如要求法人和自然人“遵纪守法（文明的底线）”就属于公德范畴。借鉴发达国家工业化时期社会道德重建的经验，考察发达国家征信体系运行状况，按照上述概念进行理论分析，将现行的社会信用体系（广义）基于其功能的性质进行拆分，可以清晰地看出它是由三个“子体系”嵌套在一起的，分别是“（狭义的）社会信用体系”“社会诚信体系”和“（狭义的）社会文明体系”（图4）。

图4  被理论性拆分的广义社会信用体系

至于基于法学视角的“信用”及其作用，贺译葶认为：“经济法领域的信用被视为民事主体经济方面的综合能力的社会评价，实质相当于民事主体的商誉。循此逻辑，行政法领域的信用则可被概括为行政相对人在行政活动当中的综合表现或评价，抑或遵守行政法律法规的情况；司法领域的信用可被概括为当事人在司法活动当中的综合表现或社会评价，如是否自觉履行生效裁判文书确定的义务。”

但是，由于图4中的三个子体系并不是一个接一个单独建设的，各子体系的理论研究和框架设计进度参差不齐。具体情况是：

（1）狭义社会信用体系部分基本对应市场型社会信用体系，其理论和设计相当成熟，只是建设工作相对滞后；

（2）社会诚信体系部分的理论和框架设计很不完善，但是自2014年以来“摸着石头过河”式的建设工作突飞猛进；

（3）社会文明体系部分基本的理论研究和框架设计几乎处于空白状态，只有极少的理论研究与此相关，但在社会信用体系建设工作推进中已经触及。

影响信用规则体系构建的若干因素

在我国，信用规则主要由社会信用体系输出，因此构建信用规则体系的工作应成为社会信用体系建设的一项重要工作。信用规则体系框架设计需要考虑四个方面因素：

（1）所处的社会经济发展阶段、当时面临的主要信用风险种类或急需解决的违法失信问题；

（2）要求社会信用体系实现的功能，包括物质文明和精神文明两个层面，如包括当前“政商社法”四大领域的诚信建设，但尚未涉及信用投放、延伸国际和诚信教育工程等领域；

（3）信用信息基础设施的能力，包括两个公共征信系统和信控服务业各分支拥有的所有信用信息设施（含系统、平台和云），决定了打击违法失信的广度和力度；

（4）我国要收获的信用文化类型，是否属于社会学意义上的中产阶级文化。

当然，社会信用体系输出信用规则的状态可以是动态和慢速调整的，即处于新信用规则持续增加和旧信用规则不断退出的状态。

三、由社会信用体系输出的信用规则

信用规则体系的覆盖范围

纵观我国的社会信用体系建设历程，2019—2022年3年的研究和国内外考察显示，市场型体系在2003—2011年先行建设，输出的信用规则主要是用于规范经济秩序的，覆盖的是国内外市场信用交易和金融信用风险控制领域。市场型体系在社会领域的延伸十分有限，只部分涉及医疗和教育领域。由于那个时期我国社会信用体系建设的政策和领导机制处于不稳定状态，建设工作走了不少弯路。但是，市场型体系建设是有理论支撑的，也有外国经验可以借鉴。

在2012年，信用规则体系的框架边界因政策原因发生改变。在当年10月召开的中共十七届六中全会上，做出了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，要求将社会信用体系的覆盖范围扩大到“政商社法”四大领域。

为了落实中共中央的上述决定，部际联席会议编制了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，自此公共型体系的建设工作得到大力推进，部际联席会议成员单位的公权力以“失信联合惩戒备忘录”的形式大举介入失信惩戒机制。由此，信用规则体系急剧扩容，产生了一批新的信用规则，并被植入社会信用体系之中。此间，信用规则体系框架内容的扩充主要表现在以下四个方面：

（1）覆盖领域大幅度拓展，大举延伸至社会领域，而且在政务诚信和司法公信领域“拓荒”；

（2）允许公权力介入失信惩戒机制和守信激励机制；

（3）以部际联席会议成员单位为组织基础的失信联合惩戒机制形成；

（4）征信监管政策在一定程度上影响了市场型体系的市场联防机制主要功能建设。

信用规则体系中软硬规则搭配

在前文中提到，信用规则体系是社会信用体系的基本组成部分之一，或可以将其视为社会信用体系的一个“软性基础设施”。

构建信用规则体系，总体设计最为重要，包括框架架构、规则编制规划、规则植入的阶段性布局等。但是，首要问题是对信用规则体系框架内应包含哪些信用规则的基本认识。

关于社会信用体系输出什么样的信用规则，尽管早期的社会信用体系理论有所论述，但在设计中没用清晰的线条予以明确。章政认为,信用规则是介于道德和法律之间的一种社会存在。道德是上线、法律是底线，介于两者之间的信用规则是一种社会状态和社会关系，我们看不见摸不着，但是可以感觉得到。此话点出了社会信用体系输出信用规则的主要发力点，既不是传统的道德说教，也不是信用法律，而是那些能够产生强制或震慑作用的信用软规则（也称“信用软法”）。

对于那些不宜法条化的信用规则，王伟将其视为“信用软法”：没有纳入正式立法体系的政府规范性文件、行业协会商会发布的信用规范、各类信用标准等，属于制度诚信建设的范畴。尽管这些制度、规则、标准等并不属于立法法所规定的法律渊源，但是，其对社会生活的调整仍然具有重大的现实意义。这类“信用软法”，应遵循上位法的规定，并遵循严格的制定程序；在符合法治要求的前提下，纳入广义的信用制度体系之中。显而易见，让信用软规则在道德与法律之间拥有充足施展的空间，不仅符合德治社会的起码规范，也符合法治社会的必然要求。

对于违法失信者，信用软规则的约束力不及信用法律，却能在更广泛的领域发挥作用，这是因为法律受到了资源有限和执法成本高的限制。信用软规则在法律管辖之外的领域发挥着作用，几乎无遗漏地遍布全社会，也能产生力度很强的规范作用。很多信用软规则具有劝说、指导和评判功能，能细致地规范法人组织和自然人的行为，而且订立规则的速度可以很快。举例来说，法律能保护言论自由，却不能约束有些人说脏话。而软规则能对行为人进行心理暗示，也能依靠群体形成的社会压力，从而有可能抑制住大部分人口吐脏字。在外国，有些规则施行了千年也无须立法。例如印度的种姓制度，该制度已经被法律废除了半个世纪，却在实际生活中被印度人执行得一丝不苟。

从失信惩戒机制的视角看软硬规则，王伟认为，构建失信惩戒机制，需要分别从公权、私权角度将失信惩戒类型化。失信惩戒机制既包含多元化的惩戒主体（公权力主体与私权利主体高度交融），也包含多元化的惩戒方式（禁止性、限制性、警示性的惩戒乃至一般管理活动），可以细分为道德惩戒、社会惩戒、市场惩戒、公权力机关的惩戒等类型。也有论者将失信惩戒方式概括为人身自由惩戒、财产惩戒、资格惩戒、道德惩戒。笔者认为，目前在我国，实践层面的失信惩戒可以称作广义的失信惩戒。这个层面的失信惩戒可以界定为，有权惩戒主体（国家机关、社会组织、交易对手等）通过法律惩罚、经济制裁、道德谴责等手段对失信行为人实施惩戒的过程和行为。

在高度强调信用立法重要性的今天，更要避免发生顾此失彼的情况出现。信用规则的制定者需要明确：

（1）信用法与信用规则之间的关系，重点在于信用法应该给类似政策、制度和机制等软规则预留怎样的发挥空间，还要考虑使二者能够很好地契合。

（2）需要考虑信用法、信用制度推行和信用标准化三者之间的推进顺序和速度，以使信用规则体系的构建和信用规则落地取得成本最低和效率最高的效果。

（3）厘清信用规则中的契约与承诺的界限，不再让“法定义务”与“约定义务”之间出现模糊或混淆，以法律条款解决这个基本问题。

在现实中，国家的立法资源总是有限的，使用司法存在成本高、事后裁决等局限，在道德和法律之间总是存在着法律规范和调整无法到位的、属于道德败坏的失信行为，即多使用私法进行调整的“灰色地带”。社会信用体系主要采用信息对称性、商业或社会声誉机制和市场联防机制等，对法不能及的“灰色地带”的失信行为实施惩罚、劝诫和引导，在以信用法领衔的信用规则体系构建工作中，应给予充分考量。

在现阶段，欲取得社会信用体系运行的效果，既需要公权力介入，也应允许一些信用软规则入法。对于此举的意义，世界银行前首席经济学家和高级副行长考希克·巴苏认为，诚信规则或制度需要正当化，须被解释和证明，部分规则会被法制化。社会规则属于可自我执行的行为模式，不需要政府人员执行。法律属于强制执行的行为模式，需要政府人员采取特定的执行行动。

社会信用体系输出信用规则的方法

当前，社会信用体系承担了绝大部分信用规则的输出任务，使信用规则得以落地施行是其最主要的功能。作为治理工具，社会信用体系会为每项/套信用规则建立一个“功能模块”，做出程序化的实施流程，佐以配套政策、宣传动员、技术性指导、试点示范、实效检验、力度和方向调整等方法。信用信息基础设施为信用规则落地提供技术支持，它不仅能辅助实施和调整各项信用规则、提供记录和公示服务，经过大规模的数据和经验积累及AI技术加持，它甚至也能达到提示或生成新信用规则的阈值，还能满足或改善信用规则落地实施的条件。

社会信用体系主要在输出端发力，失信惩戒机制是其发力的主要部件，其基本工作原理是通过信用信息基础设施提供数据和技术支持，让被陆续植入的信用规则得以落地实施，并在运行中动态调节规则的作用范围和力度大小。当然，其信用信息基础设施的技术性能是很重要的，特别是支撑信用规则实施的数据环境，能直接影响体系输入端的新信用规则设计。

在方法论上，失信惩戒机制使用了信息对称、声誉机制、主动攻击、市场联防、联合惩戒和道德“灰色地带”治理等项原理。为使这些原理转化为实践，社会信用体系设计了使规则转变成为规范的技术路径，包括形成了一系列的制度强制性。何怀宏指出，文明的规则都要通过某种程度的强制才能得到保持。但外部的强制也会逐渐变成内化的因素，一种特殊的心理能力，即人的超我，会接管外部强制，并将其纳入自己的戒律中。无论如何，文明在很大程度上是通过消除本能才得以确立的，而且在很大程度上是通过抑制、压抑等手段，不让强烈的本能得到满足为前提的。由社会信用体系转化信用规则为信用规范，其实是信用制度的另一种存在形式，而制度是由信念、规范、规则与组织所构成的系统。由失信惩戒机制系统性地实施强制作用，在形式或流程上包括：无死角地向全社会告知和说明信用规则，树立惩戒违法失信典型以立威，以《个人破产法》条款式的措施求得惩罚的实效，对失信产生小惩大诫的震慑效果，以“习惯成自然”方式的诚信教育使公民养成诚实守信的习惯等。

现阶段信用规则体系的拓展方向

在改善信用信息传播、控制信用风险、升级政府信用监管等现有功能的基础上，社会信用体系应该拓展功能，主要包括：

（1）维护信用投放的公平正义性；

（2）为“一带一路”出海企业和公民保驾护航，解决他们在海外投资和国际贸易中所需要的企业征信、信用保险、国际合规、国际追账和国际法庭咨询等问题；

（3）实施新型诚信教育工程，打造适配的信用文化。

上述社会信用体系功能延伸问题应是符合党中央和国务院政策精神的，其中既有大国政治需要，也有保护中国海外利益的需要。如：

（1）落实“一带一路”倡议的政策；

（2）参与或主导国际规则制定的政策；

（3）输出中国文化、中华文明和价值观的政策。因此，信用规则体系的建设工作应同步进行，正是这些政策的要求，明确了信用规则体系框架边界外移的方向和尺度。

需要说明的是，有些信用经济类的信用规则不由或暂不由社会信用体系输出，例如金融信用工具的市场投放量和投放方式、企业赊销赊购、企业间换货、比特币“发行”及其交易媒介作用等。如果不由社会信用体系对信用投放或信用交易进行宏观调控或提供信控服务，难保未来不发生金融危机、信用风险、违反公平正义原则、影响利益结构等问题。再如，新型诚信教育方法规范植入信用生理学、与传统诚信教育方法衔接、涉意识形态等均是由信用规则约束。

四、规范社会信用体系运行的规则

规范公共型体系运行的信用规则

2014年以来，政府使用公权力对失信主体实施联合惩戒，因此需要法治化的公共型体系。2020年12月，国办印发了《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，部际联席会议开始以制度化建设推动社会信用体系法治化，遏制了公共型体系在运行中出现的信用泛化问题，提升了执法和司法的严肃性和公信力。上述文件就失信惩戒合规性问题，指导建立了新的信用规则，主要包括：

（1）“明确界定公共信用信息范围”，对公共信用信息“实行目录制管理”；

（2）“依法依规确定失信惩戒措施”，对失信惩戒“实行清单制管理”。2021年12月，国家发展改革委和人民银行联合印发《全国公共信用信息基础目录（2021年版）》和《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）》，前者明确了11项纳入的公共信用信息，以及公共信用信息采集的重点领域，后者界定了失信惩戒措施的种类及其适用对象。由此可见，在信用规则体系框架中，有一类信用规则是对社会信用体系自身满足合规性进行规范的。

我国的社会信用体系是由公共型体系和市场型体系两部分组成的，上述文件和政策主要针对公共型体系的运行提出合法合规要求，约束公权力在失信惩戒机制中的使用。而如何使用私法调整市场型体系的建设和运行，并没有提出建设性和指导性意见。当然，在执行《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》过程中，市场型体系的建设基本处于停滞状态，市场联防机制没有建成。也就是说，近4年出台的新信用规则在法治化方面的要求，基本上都是规范公共型体系的，包括针对市场信用监管升级换代而出台的新信用规则。

规范公共型体系的信用规则以限制公权力的规则为主，主要体现在四个方面：

（1）信用信息目录制和失信惩戒措施清单制，明确了使用公权力的具体内容、方式和边界；

（2）为市场信用监管升级换代提供法律支撑和规范，以提升市场监管和金融监管的效能为目标，以改善市场营商环境为着力点；

（3）规范信用信息基础设施的建设和运行，使公共信用信息归集、存储、处理、共享、公开、应用和跨境传播等功能均能合法合规，并强化对个人信用信息的保护；

（4）建立信用修复制度，给予失信主体合理的法律救济，也维护信用主体的知情权、异议权、更正权等基本权利。

社会信用体系建设工作是在纵横两个方向展开的，即“城市信用体系建设（含各类大小区域信用体系）”与“行业信用体系建设”两大方向，因此，信用规则的建设就存在由中央和地方共同建设的情况。以信用立法为例，总体来看，我国信用立法呈现自上而下与自下而上立法有机结合的特点。截至2022年6月，在国家层面上已有50部法律、59部行政法规规定了专门的信用条款；地方层面上，地方性信用法规已达33部（包含通过但未生效），其中省级地方性法规为22部，市级地方性法规为11部。

将社会信用建设领域的政策转化为法规，我国政府有着丰富的实践经验，落实政策精神的法治化举措还包括执行和落实的措施。例如，2019年7月，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，2020年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出要健全以信用监管为基础的新型监管机制，强调了进一步完善诚信建设长效机制这一政策目标。2021年，市场监督管理总局接连出台了《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》《市场监督管理行政处罚信息公示规定》《市场监督管理信用修复管理办法》三个部门规章和规范性文件，为失信惩戒与信用修复提供了相应的法规支持。

规范市场型体系的信用规则

并非所有的新信用规则都是针对公共型体系的，也有少数新信用规则是用于规范市场型体系的。

2013年，国务院颁布了《征信业管理条例》，明确人民银行对征信业实施监管。2021年，人民银行发布《征信业务管理办法》，明确了信用信息的内涵与外延，并对征信机构采集信用信息的作业进行规范，提升了征信机构作业的法治化水平。另外，针对市场型体系运行的信用规则也在地方信用立法中萌芽，如浙江省台州市制定的《台州市企业信用促进条例》。

需要特别注意的是，因为社会信用体系拥有巨大规模的信用信息基础设施，在规范社会信用体系运行的信用规则中，就会包括一些技术规则。技术类的信用规则不属于社会规则范畴，它们多以国家标准形式呈现，因为它们不针对“人”，而是针对“物”的。

五、首部信用法律应有的形式和应解决的问题

毋庸置疑，在信用规则体系框架中，信用法律是其中最重要的一类信用规则，应在信用规则体系架构中发挥“定海神针”的作用。

近10年来，我国的信用立法工作进展较为缓慢，近期终于见到了推进信用立法工作的阶段性成果。2022年11月，国家发展改革委下发了《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》，向社会各界广泛征求意见，社会反响相当热烈。

作为中国的首部信用法律，如何定位极为重要。也就是说，它该被立成什么性质的法律，部际联席会议、业界、法律界和学界对它有着不同的期盼，也存在较大争议。粗略总结各界对首部信用法律的期盼，发现主要有以下四种观点：

（1）信用宪法性质。希望首部信用法律起到“信用基本法”的作用，或编成“信用法典”的总则篇，以法律条款形式定义信用、诚信、社会信用、社会信用体系等基本概念，也对社会信用体系的愿景进行全面性描述，特别强调立法要素中的目的和宗旨。至于部际联席会议成员单位推进建设工作所需要的法律支撑，则放置到次要地位，能入法多少就多少，不期望全部解决或尽量解决。

（2）部门法性质。因立法资源获取不易，基于实用主义观点，先着眼解决社会信用体系建设工作的需要问题，即解决各部际联席会议成员单位推进建设工作所需法律支撑的“燃眉之急”问题，尽可能借此提升各部门信用规章的法律层级。由此就会将首部信用法变成“部门法性质”或“行政法性质”的法律，而且不打算过度纠缠于术语定义和愿景方面的理论问题。

（3）大格局观。认为中国作为具有全球影响力的大国，信用立法不可只顾国内而不考虑中国的国际地位和作用。支持中国政府积极参与或主导国际规则制定，就要在有可能影响国际的首部信用立法工作中，做好中国文化、制度和价值观输出的铺垫，以首部信用立法的质量，在科学性和包容性方面彰显中国“人类命运共同体”价值观，为未来社会信用体系功能向国际延伸发出宣言，破除西方国家对我国社会信用体系的歪曲和污名化。

（4）央地衔接论。认为地方的社会信用条例在内容和实践上都相当成熟，国家层面的信用立法应考虑全面与之衔接，明确城市（或区域）信用体系建设的推进方向。

多年来，有关信用法律的名称问题争议不断，先后出现的法律草案名称就有《社会信用法》《信用法》和《社会信用体系建设法》。社会上也有将首部信用法律命名为“通则”或“法典”类型名称的建议。当然，如果仅以《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》的内容为限，该法律贴切的名称应为《公共型社会信用体系建设法》。

持（1）、（2）和（4）观点的人，主要立足于2014年以来建设的公共型体系。很有可能的客观原因是，许多人是在2012年以后参加社会信用体系建设工作的，不很了解原全国整规办、中国人民银行对市场型体系和征信体系的设计和作为，也不了解外国的征信体系运行和信用投放规范，于是产生了视角和认识上的局限性，以为落实《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》而建成的公共型体系就是社会信用体系的全部。因为很多人没有见识过，所以不知道市场型体系的存在，更甭提市场型体系的功能了。

持（3）观点的人多为信控服务业者，对社会信用体系的完整性有所认识，或相对更了解市场型体系的运行原理和运作方式，知道市场型体系对推动经济发展和维护中国企业海外利益的重要性。但是，他们不很了解党中央和国务院将社会信用体系用于社会治理方面的期望，也不大了解部际联席会议成员单位在工作中急需解决的违法失信相关的难点、痛点和堵点问题。

在此需要说明以下三点：

（1）公共型体系主要服务于政府监管，用于行业的经济治理和城市的社会治理，或统称为“信用治理”，为政府各部门治理所辖领域违法失信问题提供了抓手。在经济领域，它以改变政府监管方式来提升监管能力和效率，能间接推进国内市场经济的健康发展。

（2）市场型体系主要服务于市场经济，很少触及社会治理问题，基本上不去解决违法违规问题。它为任何类型的授信人提供防控经济信用风险和反欺诈的抓手，能直接推动信用经济发展，也能将信控功能延伸到海外，如解决“一带一路”出海企业的国际征信、信用评级、信用保险、国际追账、国际合规、外国法庭/司法服务咨询等需求，在国际上维护中国企业和公民的经济利益。

（3）公共型体系和市场型体系在功能上是完全互补的，合璧的社会信用体系更能结成打击失信的“天罗地网”。

可是，在现行行政体制下，由政府牵头建设市场型体系存在一些体制性和政策性困难，例如信用服务业涉及所有企业和消费者信用管理所需的信用风险控制方法，涉及人民银行、商务部、公安部、银保监会、司法部、高法等政府部门职能，需要有更高的政治权威对多个政府部门的合作工作进行协调，因此，20年来不断有业界专家提议，由中央政府成立一个名为“信监会”的新政府部门。再如，市场型体系的功能延伸海外问题，须得到国务院“一带一路”办公室、外交部、商务部等政府部门的协调和管理，以及中国贸促会（国际商会）的大力参与。而且，市场型体系的建设者须以信控服务机构为主，绝非部际联席会议成员单位那样能从组织上服从政府牵头单位的指挥。因此，哪个政府部门牵头市场型体系建设工作更有力度和更具有服务性，恐怕是个问题。但是，市场型体系的功能是可以在世界上通行通用的，我国不能不建，政府切不可以咽废飧。

市场型体系建设问题是无法回避的，拖延建设工作只会对国家利益造成更大损失，特别是在占领国际市场和争夺国际信息方面贻误战机。因此，在首部信用法律中不可没有市场型体系的位置。至于就此采用合适的立法模式问题，王伟曾提出过：“大法模式对‘信用’采用广义界定。在主体上，包括私权利主体和公权力主体；在客体上，包括履约状态和守法状态，即信用=私权利主体信用+公权力主体信用。”鉴于此，首部信用法律只能采用“大法模式”，或起码使之有“大法模式”模样。因为，信用法律作为最基础、最强力的信用规则，是信用规则体系的“统领”，首部信用法律应该提纲挈领地给出信用规则体系的框架描述，并对各类法律或非法律性质的规则予以定位。

在信用立法的科学性、完整性和服务性方面，笔者对《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》提出7条修改建议：

（1）增设“企业信用制度建设”章。欲使市场经济秩序规范和形成有道德的市场，建立企业和个人信用制度是“治本之策”。根据各发达国家爬出工业化初期道德陷阱的历史经验，企业信用制度建设尤为重要。企业信用制度包括两项，即“企业信用风险控制制度”和“企业诚信自律制度（含合规性）”。我国的两个公共征信系统均有责任对此项工作提供数据和技术支持，建设城市信控服务导航和咨询的一站式服务，应有法条予以确定。

（2）将第七章改为“信控服务业发展与监管”。依据信用管理外部技术支持的理论，建议法律采用广义信控服务业定义，即包括企业征信（非金融、国际）、个人征信（金融、国内）、财产征信（国内外）、数据供应商（国内外）、信用评级（国内外）、诚信评价（国内）、信用保险（国内外）、商业保理（国内外）、商账追收（国际）、商品追溯（国内外）、职业信用（国内）等。尽管对信控服务业的政府监管职责尚不能赋予单一政府部门，却可采取与其他法律链接指引的方法实现之。另外，为了维护中资企业和消费者海外利益，法律还需要增加“全球一致性企业信控服务”小节，扶持和指导合格的信控服务机构赴境外开拓市场，让从事国际贸易和国际投资的中资企业在境外享受到高质量的信控服务。

（3）在法律的第一章增加“社会信用体系模式”条款，包括社会信用体系理论模式和工程模式两类。其意义是：第一，为推动社会信用体系理论建设、为社会信用体系在国际上正名和为中国制度性文化海外输出提供指引。第二，允许、提示和支持国内机构争取社会信用体系建设的国际工程项目，以更优的工程打破个别国家在此领域的长期垄断。

（4）在第六章中增加两节，名称分别为“信用信息跨境传输”和“海外信用信息中心”。规范性地强化信用信息跨境传输，在总体上是对中国有利的。中国企业征信机构需要在获取外国企业成套信用信息方面实现零的突破，中国需要在“一带一路”沿线（境外）建立平台化的企业征信数据中心，并在未来建立类似美国的《CLOUD法》。这既是考虑中国国家利益之使然，也能在将来为中国政府参与国际规则制定提供有力支撑。

（5）单独增设“信用科技研发”章，开启我国在信用科技领域的研究工作，尽快实现零的突破，赶上和超过发达国家。目前，信用科技研发主要在以下8个领域：脑科学、神经生物学、行为和动机心理学、财产征信技术、大数据征信和特征变量技术、个人征信配对技术（用于个人征信机构赴海外作业）、微观信用经济学领域的实验、信用投放风险预测技术和设施。

（6）第七章中增加“提升信控机构的国际竞争力”小节。为促进信控服务业的发展，由政府提供扶持政策，主要促进企业征信、信用评级、信用保险、企业国际合规、国际商账追收等类型的主流机构实现规模性发展，形成国际竞争力，提升中资信控机构的技术水平、国内外市场的占有率和国际排名。

（7）增设“诚信教育”章。以法律条款形式为新型诚信教育方法和传统诚信教育方法的使用和衔接方式提供指引，为设计和实施诚信教育工程奠定基础。另一个目的是提高社会信用体系的完整性，明确从物质文明建设到精神文明建设两方面的社会信用体系功能。

六、结语

信用规则体系是社会信用体系最为重要的两个组成部分之一，与信用信息基础设施同等重要。

经过20多年的建设，社会信用体系中的公共型体系建设大约完成了70%～80%。虽然市场型体系仅完成了大约30%的建设，但其理论、技术和框架设计思想却相当成熟。因此，构建完整的信用规则体系的基本条件已经具备，应该尽快提上部际联席会议的议事日程，特别是在当今信用立法工作加速推进之际。

首部信用法律应成为信用规则体系的“纲”，承担着宣示社会信用体系运行目标和愿景的任务，同时也向全世界昭示中国对信用/诚信道德伦理（关乎当今中国社会的文明程度）有着怎样的认识。

信用规则体系构建工作与社会信用体系法治化和高质量建设密切相关。鉴于首部信用法律在信用规则体系中的地位和意义，宜在立法宗旨三要素中的“目的”和“原则”中设置定义信用规则体系及其框架边界的法条，并在法条中大致描述信用规则体系的框架内容。也就是说，对社会信用体系完整性和科学性的认识，将取决于信用规则体系的框架边界和架构方式。

首部信用法律应具有一定的前瞻性，原则性地设置社会信用体系向海外和网络社会延伸的条款，包括促进信控服务业发展的导向性“政策指导”。

虽然信用法律属于硬规则，但应被视为是最低道德标准的信用规则。鉴于我国的立法资源有限，司法成本很高且有事后裁决等弱点，在道德和法律之间存在着“灰色地带”，对降低市场和社会运行的成本不利，采用的解法应该是建立支撑社会信用体系运行的全频段的信用规则体系，尤其让它在法律缺位的“灰色地带”发挥作用。也就是说，信用规则体系的构建，要平衡好法律规则与道德规则的关系。在社会信用体系建设的前期，宜适度允许一些道德规范入法，为社会信用体系法治化提供平稳过渡。关于道德入法，在社会信用体系建设的前期和中期应吸纳一些道德准则入法，在后期则要让一些道德准则从信用法律中退出，立法机关对此应有所设计或规划。总之，为支持首部信用法律满足高质量要求，构建一个完整的信用规则体系具有紧迫性，特别是与社会信用体系配套的那部分信用规则的集成。

（源点注：本文作者林钧跃，中国市场学会信用学术委员会主任）