转载：赖思行、郑沃林  源点credit  微信公众号

在全国统一大市场建设中，企业信用修复制度是构建现代化新型信用监管体系的重要组成部分，能增进企业商事信用和维护公平交易，契合全国统一大市场建设的目标与路径。企业信用修复涉及四类主体和两类客体，主要是行政许可行为。

当前我国企业信用修复立法不足，缺乏基础性专门性立法、地方性立法文件内容差异较大、信用修复监管和救济机制不健全。

近年来有关企业信用监管的立法草案、法律法规修订为完善企业信用修复制度提供了契机。应积极汲取新近政策和立法经验，通过制定专门的《企业信用信息修复条例》改变上位法匮乏的局面，纠正地方性立法信用修复内容与程序规定的差异化和无序化问题。具体的规则设计应包括信用修复的内涵与范围、修复方式和原记录处理方式、修复程序、监管与救济机制等主要内容。

一、在全国统一大市场建设中完善企业信用修复制度的重要现实意义

（一）企业信用修复制度契合全国统一大市场建设的目标与路径
2022年3月25日，国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《统一大市场的意见》），从全局和战略高度为加快建设全国统一大市场作出重要部署。全国统一大市场意味着全国市场资源的高效流通、市场制度的统一健全、市场主体的公平竞争和市场监管的全面转型，具有统一性、开放性、竞争性和有序性等特征。
以信用信息为基础的信用监管是多元主体依托现代社会治理与信用管理理论，依据法律法规进行信息共享、分级分类和智能治理的共治制度，符合统一大市场建设的内涵、特征与方向。
根据《统一大市场的意见》，为实现持续推动国内市场高效畅通和规模扩展、加快营造稳定公平透明可预期的营商环境和进一步降低市场交易成本的主要目标，须强化市场基础制度规则统一，包括健全统一的社会信用制度。应健全守信激励和失信惩戒机制、完善信用修复机制，加快推进社会信用立法。
当前，信用监管机制已经成为我国推进实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段和路径。鉴于在工业经济背景下发展的监管模式和结构已经不适应信息时代的需求，政府的市场监管模式应进行相应的重构。

（二）企业信用修复能够增进企业商事信用并维护公平交易
信用修复是信用水平和信任关系的修复，在广义上包括三类情形：一是对到期的信用信息予以删除和更新；二是对错误信用信息的更正；三是对失信行为企业在纠正不良行为或消除负面影响后予以信用修复。
当前学界和实务界探讨的信用修复主要是狭义层面的，聚焦于失信行为纠正后的信用信息的处理。例如，根据2023年1月发布的《失信行为纠正后的信用信息修复管理办法（试行）》第3条，信用信息修复是指信用主体为积极改善自身信用状况，在纠正失信行为、履行相关义务后，向认定失信行为的单位或者归集失信信息的信用平台网站的运行机构提出申请，由认定单位或者归集机构按照有关规定移除或终止公示失信信息的活动。
企业作为市场交易的主体，其信用信息的变动和修复情况直接影响其商业信用。商事信用是附属于商事主体，对商事主体的长期市场交易行为的评价，而且该评价的改变具有相对性。
因此，对于改过自新的失信企业，赋予其信用修复的权利能够增进其商业信用，为其在市场中谋求交易机会提供了机会和便利。信用惩戒的根本目的不在于惩罚本身，而在于激励市场主体诚信经营，从事守信行为。通过信用修复制度为失信行为主体提供纠错的机会也是维护市场公平，盘活市场活力，构建诚信体系的应有之义。

（三）在全国统一大市场建设中对企业信用修复制度的重视度不够
在全国统一大市场建设中，健全守信激励和失信惩戒机制、完善信用修复机制，加快推进社会信用立法，是构建现代化新型信用监管体系的重要组成部分。
长期以来，我国市场交易存在诚信缺失的问题，失信惩戒机制成了重要的信用监管手段。但是，当前对信用修复制度的重视还不够，若未及时建立让失信主体依法依规修复自身商业信用的制度保障，会导致市场信用建设体系失衡。
2016年5月发布的《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）首次明确提出要建立健全信用修复机制。《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）、《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）等文件相继提出完善信用修复机制的意见，但这些意见仅以一两段文字表述，与“失信惩戒”的重要性不相匹配。从当前有关信用监管的地方规范性文件来看，在失信惩戒方面的立法较为成熟，对守信激励和信用修复的立法重视不足。
通过在北大法宝网法律法规查询发现，截至2024年6月16日，以“失信惩戒”作为标题内容的现行有效的文件有90件；以“守信激励”作为标题内容的现行有效的文件有50件，其中多数文件都是将“守信激励”与“失信惩戒”一同规定，但后者篇幅很小；以“信用修复”作为标题内容的现行有效的文件只有49件。可见，当前我国有关企业信用修复制度的政策和立法重视程度均有待提升，当前强调企业信用修复制度的完善具有重要现实意义。

二、在全国统一大市场建设中企业信用修复的运行机制及性质

（一）企业信用修复的运行机制
企业信用修复运行机制的基本逻辑大致包括归集企业信用信息、处理企业信用信息、公布企业信用信息、对企业信用评分应用、企业信用治理监督等步骤。企业在市场中从事商行为产生的各类信息，包括公共信用信息和市场信用信息是企业信用修复的逻辑起点，相关单位对归集的企业信用信息予以评价，并依法依规将能够反映企业信用状况的变化向社会公布，对企业进行信用分类监管。
当企业存在违法、失信行为时，企业的失信信息也将被归集，并成为评价企业商业信用的部分依据。当企业纠正了失信行为，履行了相关义务或承担了相关责任后，企业信用信息的归集和处理也将获得更新，企业能够获得动态的市场信用评价，失信行为纠正后的信用信息更正即企业信用修复的结果。
在上述企业信用修复机制步骤中，涉及了四类主体和两类客体。在主体方面，其一，企业是信用主体，是信用信息来源者；其二，相关政府部门、行业主管部门一般作为失信认定主体，对企业的信用信息予以评价；其三，以国家企业信用信息公示系统、各行业信用信息管理系统为主的相关信用信息共享平台是信息管理主体；其四，在实践中坚持信用分类监管，落实奖惩机制的相关主体为信用应用主体。在客体方面，企业信用修复的客体既在于失信信息，也在于失信行为。
上述主体围绕“失信信息”和“失信行为”参与企业信用修复机制。企业信用降低，缘于其从事了违法、失信行为，只有停止、纠正失信行为或消除失信行为带来的负面影响，才有权利对登记和公示的失信信息本身提出修复。因此，失信行为修复是基础和条件，失信信息修复是结果和目的，两者共同作为企业信用修复的客体。
根据企业信用修复机制的步骤、主体和客体，企业失信信息可以由企业自身主动提出修复申请，也可以由失信认定主体和管理主体依职权予以修复。企业主动提出申请的，应在纠正失信行为后，向失信认定单位提供信用信息修复申请书、守信承诺书等材料。失信认定主体和管理主体依职权修复企业失信信息，主要涉及对过期失信信息的处理。失信认定主体通常还负有提醒企业申请信用修复的义务，协助企业恢复自身商业信誉。
例如，信阳市、衢州市等地方政府出台了有关建立行政处罚信息信用修复主动告知制度的通知，提出建立“双书同达”告知制度，在下达《行政处罚决定书》的同时向行政处罚相对人送达《行政处罚信息信用修复主动告知书》，建立行政处罚信息信用修复提醒制度。这有助于主动引导和帮助市场主体及时纠正违法失信行为，重塑自身信用，激发市场主体发展内生动力，推动全国统一大市场建设。

（二）企业信用修复的性质
若将企业信用修复作为整个运行机制，由于步骤多、牵涉主体多，难以对其性质一概而论，此时更多体现出行政行为集合的特征。企业信用信息的归集、处理、公布、应用和修复等涉及不同的节点，会呈现不同的性质，相关的步骤也可能被分别归类为行政确认、行政许可、行政处罚等。
若从企业信用修复作为结果和目的单一视角来看，其处于信用监管“信用信息收集归类”—“信用评级”—“信用惩戒”—“信用修复”四大递进阶段中的最后一环，可以被单独定性。
其中信息归集属于事实行为；信用评价及其公布对企业的影响较为多样化，可归属于行政许可、行政强制；信用惩戒归属于行政处罚；信用修复可以归纳为行政许可，因为其通过审查失信主体的修复条件，并决定将失信主体移出失信名单或屏蔽失信信息的相较单一性行为，在效果上可以实现主体资质限制方面的消除。
将企业信用修复的法律性质主要界定为行政许可，与当前我国不断完善信用信息行政监管体系的背景相吻合，但也不能完全忽视市场主体的意思自治，企业的信用修复也可能立基于私主体的商事合同、信用权益侵权救济等方面。
例如，当企业的失信信息是由于他人诬陷和虚构导致时，企业有权进行信用修复，并获得损失赔偿，在此种情况下，就可能同时涉及信用权益的私法救济和国家赔偿的行政、司法救济。我国《民法典》并未专门规定“信用权”，“信用权”并非我国《民法典》中的法定权利，但有关信用评价、信用信息的保护基本参照名誉权、个人信息保护的规定处理。
在解释论上，信用权益可作为一种受民法保护的合法利益而存在。有学者提出，信用修复的法理依据在于合同和权利义务的一体性。其一，信用修复是信用运行的末端，是信用运行出现不当受损时的补救手段，其法理基础在于合同法，实质上是契约关系的一种延伸；其二，信用主体进行信用修复既是一种权利，也是一种义务，此种义务或为法定、或为约定，即必须采取一定手段改善自身的失信状态。
虽然将合同、权利义务作为信用修复的法理依据比较牵强，但上述归纳的确清晰地指出了企业信用修复的法律性质，即同时涉及公权力行为和私权利行为。因此，可以认为，企业信用信息修复的法律性质主要是行政许可，其同时也可能是合同行为，其中，行政许可为本文的探讨对象。

三、在全国统一大市场建设中企业信用修复的立法现状及问题

（一）缺乏基础性专门性立法
我国从国发〔2016〕33号文件的颁布开始探索信用修复机制，但目前尚无直接规定“信用修复”的中央层面的法律和行政法规。截至2024年6月16日，从北大法宝网通过法律法规高级检索发现，目前“信用修复”仅作为现有若干法律和部分行政法规的其中一个条款。
例如，《中华人民共和国反电信网络诈骗法》第31条规定了对从事电信网络诈骗和相关犯罪行为的单位和个人予以限制相应措施，同时有关部门应当建立健全申诉渠道、信用修复和救济制度；《商用密码管理条例》第46条规定：“密码管理部门和有关部门推进商用密码监督管理与社会信用体系相衔接，依法建立推行商用密码经营主体信用记录、信用分级分类监管、失信惩戒以及信用修复等机制。”
有关以“信用修复”作为标题内容的中央法规仅有6件，且均为部门工作文件。以“信用信息修复”作为标题内容的中央文件仅有国家发展和改革委员会于2023年1月公布的《失信行为纠正后的信用信息修复管理办法（试行）》，该办法对信用信息修复的主要方式、严重失信主体名单信息的修复、行政处罚公示信息的修复、信用信息修复的协同联动、监督管理与诚信教育等方面作出了一般性规定。
此外，与信用修复有关的立法大多是地方规范性文件，其中专门以“企业信用修复”作为标题内容的现行有效立法文件也较少，仅包括现行有效的5件地方规范性文件、5件地方司法文件以及5件地方工作文件。
总体而言，有关信用修复的立法文件数量逐渐增多，但是立法位阶低，难以推动相关政策的具体落地。而且，规则效力较低使得信用修复的合法性证成陷入困境，大大削弱了信用修复的强制力和权威性，不利于引导社会大众、失信人群对信用修复的重视，这与建立健全信用修复机制的紧迫性并不匹配。因此，企业信用修复基础性、专门性立法的缺失与健全信用监管法律机制和建设全国统一大市场的目标存在较大的供需矛盾。

（二）地方性立法文件内容差异较大
有关企业信用修复的立法多为地方性立法文件，但在信用修复范围、修复程序、原记录处理方式等方面存在差异，不利于企业信用修复制度的整合与统一。
在信用修复范围方面，地方性立法对产生失信行为的主观因素考虑不同，很多立法都未规定企业的主观过错问题，但也有部分立法只将因非主观故意因素导致的失信行为及其失信信息作为信用修复的客体。例如，《常州市社会法人失信惩戒实施办法（试行）》第21条第1款规定：“社会法人非因主观故意发生失信行为的，可以按照一定条件和程序实施信用修复。”若不考虑失信行为的主观状态，不利于发挥惩戒作用；若片面强调非主观故意因素，则又可能难以做到宽严相济。
在信用修复程序方面，各地规定的步骤大致相同，但申请和作出决定所需用时不一，以正常作出信用修复的程序和用时来看，形成了多种模式。根据《福建省公共信用信息管理暂行办法》，修复程序为“申请—受理—决定（20个工作日内）—备案、通知”；根据《陕西省公共信用修复管理暂行办法》，修复程序为“申请—受理—决定（10个工作日内）—信用系统公示（3个工作日内）—公示期限（与原不良信用信息披露期限一致）”；根据《浙江省公共信用修复管理暂行办法》，修复程序为“申请—决定（15个工作日内）—部门门户网站公示（5个工作日）—信用修复确认通知书—不良信息标注（2个工作日内）”。建设全国统一大市场的主要目标包括加快建立全国统一的市场制度规则、进一步降低市场交易成本。
企业是最重要的市场交易主体，企业的信用修复关涉其商业信誉，影响其交易机会。各地行政区划不同而对企业失信行为和失信信息的修复处理的程序和用时不同，会形成对相同失信行为的区别对待，不利于营造公平、竞争有序的统一大市场。
在原记录处理方式方面，各地的做法主要是删除（停止公示）和标注两种。有的地方性立法如《广西市场监督管理信用修复管理办法》《贵州省市场监督管理信用修复管理实施办法（试行）》同时规定“停止公示、标注失信信息”的处理方式；《成都市市场监督管理局信用修复管理实施办法》《安徽省市场监督管理信用修复管理暂行办法》等只规定了“停止公示”的处理方式；《浙江省公共信用修复管理暂行办法》只规定了“标注失信信息”方式，标注内容为“经XXX（公共信用信息提供单位名称）同意修复，不再作为负面信息使用”字样。各地立法对原记录处理方式的规定不同，即使是同时规定了停止公示和标注方式，也未明确何时用何种方式。而停止公示较标注方式更容易让企业重拾信誉。由于企业的失信行为复杂，主观因素也不同，在实践中采取一刀切的做法并不合理。

（三）信用修复监管和救济机制不健全
企业信用修复的法律性质主要是行政行为，政府相关部门与行业主管部门往往是失信认定主体和信用信息管理负责单位，根据“谁认定、谁修复”的原则，公权力机关在作出企业信用修复决定中容易形成“自己监督自己”的局面，存在权力寻租与滥用的可能。因此，信用修复的监管和救济应作为企业信用修复制度的重要组成部分。
《失信行为纠正后的信用信息修复管理办法（试行）》于2023年5月1日开始施行，是中央层面系统规定信用修复问题的立法文件。根据该办法第28、29条，国家公共信用信息中心不得以任何形式向申请修复的信用主体收取费用，国家发展和改革委员会和相关部门加强信用修复工作的督促和指导，但是并未具体明晰法律责任，只附以“依法依规追究相关单位和人员责任”“发现问题及时责令改正”的规定。
同时，该办法只在第17条规定了失信主体向国家公共信用信息中心提出申诉的救济方式，救济方式规定过于单一。各地方性规范性文件基本上都只笼统规定失信认定单位及其工作人员的法律责任问题，或并未作出此种规定。在救济方式上，地方立法明确了异议申诉、行政复议和行政诉讼等多种方式，但对异议申请的程序和期限规定亦存在差异。可见，当前立法对信用修复的监管和救济机制重视不足，尚难以为企业信用修复权利提供充分的保障。

四、在全国统一大市场建设中企业信用修复制度的完善路径

（一）新近立法与修法为企业信用修复制度完善提供契机
企业信用修复相关规则集中体现在地方性立法中，基础性法律少，政策文件多。近来有关企业信用监管的立法草案、法律法规修订为完善企业信用修复制度提供了契机。
首先，为构建高水平社会主义市场经济体制，建设全国统一大市场，深化市场要素改革，国家发改委于2022年11月发布了《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），《意见稿》本着“完善信用体系和优化营商环境”的目的，规定了对市场主体的激励措施、失信惩戒措施和信用修复措施，其中有关信用修复的规定直接体现在第98、101条中。《意见稿》若顺利出台，将成为社会信用体系建设的综合性、基础性法律，能为企业信用修复规则提供基础性法律依据。
其次，《公司法（2023修订）》新设立“公司登记”章节，在第32条中明确公司登记事项的内容，并要求其在国家企业信用信息公示系统公示；在第41条规定了公司登记机关应优化公司登记效率，加强信息化建设。企业的失信信息属于应依法予以公示的范畴，其信用修复后对原记录的处理赖于平台的高效和信息化建设。
最后，《企业信息公示暂行条例（2024修订）》专门新增了有关信用修复的条款，该条例第20条规定：“鼓励企业主动纠正违法失信行为、消除不良影响，依法申请修复失信记录。政府部门依法解除相关管理措施并修复失信记录的，应当及时将上述信息与有关部门共享。”
这些新近立法草案、修法文本的相关规定是对现有规则的突破和发展，在法律和行政法规层面为企业信用修复制度夯实了法律依据。应加快推进《意见稿》的立法进程，结合《公司法（2023修订）》《企业信息公示暂行条例（2024修订）》有关规定推动企业信用修复制度的完善。

（二）企业信用修复制度的改革方向与路径选择
国发〔2016〕33号、国办发〔2019〕35号、国办发〔2020〕49号等政策文件与《意见稿》《公司法（2023修订）》《企业信息公示暂行条例（2024修订）》等立法文件为企业信用修复制度提供了改革方向。企业信用修复制度的改革应汲取新近政策和立法文件的经验，并将出台企业信用信息修复条例作为主要的路径。根据国办发〔2019〕35号文件，失信市场主体纠正失信行为和消除不良影响的方式是多元的，包括作出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告、参加公益慈善活动等。
根据国办发〔2020〕49号文件，信用信息修复的范围不应过窄，除法律、法规和党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的失信信息外，失信主体按要求纠正失信行为、消除不良影响的，均可申请信用修复。
同时，应强化追责问责，不按规定及时办理信用修复等行为，要依法依规追究相关单位和人员责任。《意见稿》第101条也明确规定了工作人员在信用修复过程中滥用职权、玩忽职守的，由处分决定机关根据情节轻重依法给予处分。
另外，《市场监管总局关于推进企业信用风险分类管理进一步提升监管效能的意见》（国市监信发〔2022〕6号）指出，应依法依规推进企业信用风险分类管理工作，实施分级分类监管，构建分类指标体系。
在信用修复的范围、原记录处理方式方面，应采用“分类管理”的思维。《社会信用体系建设法》还未正式颁布，此时直接制定一部专门的信用修复法的成本也较高，而且基本法的规定仍会比较笼统，难以对地方立法差异性规定进行统合。当前可以聚焦信用修复，借鉴《企业信息公示暂行条例（2024修订）》的立法模式，出台《企业信用信息修复条例》，针对信用修复的内涵、修复条件和方式、修复程序和法律责任等进行细化立法。

（三）通过《企业信用信息修复条例》引导规则统一
在推进企业信用修复制度完善的过程中，应积极汲取新近政策和立法经验，通过制定专门的《企业信用信息修复条例》改变当前上位法匮乏的局面，纠正当前地方性立法对信用修复内容与程序规定的差异化和无序化问题。在具体条款的设计上，应坚持工具理性和价值理性的平衡，确立修复机制重构的效益性与合理性。在立法中兼顾企业的个体救济权和社会公众的知情权，增加信用修复立法的可预期性，实现“失信成本＞信用修复成本＞守信成本”及权益和责任相统一的法效果。主要规则内容包括：
第一，在信用修复的内涵与范围方面，借鉴《失信行为纠正后的信用信息修复管理办法（试行）》的规定，采取狭义的信用修复定义。不过分限制客体范围，将失信行为背后的主观过错作为程度因素加以考量，提高主观故意失信行为的纠正成本。
第二，在信用修复的条件方面，明确纠正失信行为和消除不良影响作为基础条件，坚持纠正失信行为是申请条件，消除不良影响是决定条件。同时，将信用承诺、信用修复专题培训、参与公益活动和志愿服务等作为辅助条件，供执法机构参考，但要满足关联性要求。
第三，在信用修复方式和原记录处理方式方面，应规定移出严重失信主体名单、终止公示行政处罚信息和修复其他失信信息等修复方式，对原来记录的处理结合删除式和标注式的方式，按照失信行为严重程度和主观过错程度，通过成本收益分析及比例原则分别采取不同的处理方式。
第四，在信用修复的程序方面，坚持及时、高效的修复原则，统一信用修复的流程，在受理、作出决定、发送通知、公示和信息共享等环节确定法定最低期限。
第五，在信用修复的监管与救济方面，明晰权责统一，加重对权力滥用的制约和惩治，确立具体的法律责任条款。丰富企业在信用修复中的救济渠道，同时规定异议申诉、行政复议、行政诉讼等救济方式及其行权程序。

此外，由于企业行业类别差异大，在确定各行业企业失信行为的严重程度、主观过错程度和信用修复程序各环节所需时限方面，应给予一定的弹性空间，并在汲取地方立法经验的基础上，逐步推出全国性各行业企业信用修复标准指南。

源点注：本文作者赖思行（暨南大学法学院/知识产权学院）、郑沃林（广东金融学院信用管理学院）